Introducción
A lo largo de la historia, el orden internacional ha sufrido un proceso de evolución que ha llevado asociado diversos cambios. En este sentido, Kaplan considera que dichos cambios pueden provocar distintos efectos en el sistema internacional. De esta manera, es posible encontrar cambios que influyen en el sistema en términos generales y otros que influyen en la propia estabilidad del sistema. Estos últimos son los que están relacionados con el estallido -motivado por circunstancias de diversa índole: económicas, políticas, sociales…- de las crisis. El creciente surgimiento de estas crisis ha puesto de manifiesto la necesidad de desarrollar mecanismos en el marco del derecho internacional con el objetivo de gestionar los diversos elementos que participan en las diferentes fases de estas crisis para lograr su resolución.[i] En Este sentido, las siguientes líneas pretenden ahondar en la doctrina de la responsabilidad de proteger con el fin de comprobar si esta puede alzarse como como un sistema sólido de gestión de crisis.
Una aproximación a la gestión de crisis internacionales
Al abordar la cuestión de la gestión de crisis internacionales, lo primero que se ha de tener en cuenta es que este ámbito evoluciona en relación con los cambios que se producen en el sistema internacional -que, a su vez, también influyen en la propia tipología de las crisis-. Por lo tanto, antes de ahondar en este tema, conviene analizar los cambios que se han producido a nivel internacional durante los últimos años y, con ello, las diversas modificaciones que ha ido experimentado el concepto de seguridad.
En este sentido, el final de la Guerra Fría tuvo como consecuencia un cambio notorio en el panorama internacional y, por tanto, en la agenda de seguridad mundial. El ámbito de los conflictos ha experimentado desde entonces diversas transformaciones.
Durante la Guerra Fría, la mayoría de los conflictos se producían entre Estados. Sin embargo, tras el cese de dicho enfrentamiento, surgieron nuevas tendencias liberales que priorizaban el crecimiento económico frente a la expansión territorial. En esta línea, la integración económica y política pasó a convertirse en un elemento disuasorio.[ii] Esta reconfiguración de valores en el contexto de la globalización, permitió la expansión del modelo westfaliano de Estado-nación[iii]. De esta manera, los conflictos interestatales descendieron y comenzaron a incrementarse los conflictos internos, normalmente, de carácter civil o social.[iv] Asimismo, se observó un aumento en el número de actores que intervenían en los conflictos y, al mismo tiempo, se comenzó a hablar de los conflictos asimétricos, entendiendo éstos como los enfrentamientos en los que las partes no poseen la misma capacidad de respuesta o igualdad en sus recursos militares.[v] Este aumento de la complejidad en el sistema ha desembocado incluso en cambios en el propio concepto de «guerra»[vi], considerando insuficiente este término y sustituyéndolo -como se observa en el desarrollo de las presentes líneas- por el de conflicto armado, este último, un concepto más amplio y ambiguo que no se encuentra interconectado con las normas jurídicas internacionales.[vii]
Por otro lado, desde la caída del Muro de Berlín, en el año 1989, y la posterior disolución de la Unión Soviética, en el año 1991, también se comenzó a hablar del fenómeno de la globalización.[viii] En este sentido, Kofi Annan, exsecretatio General de las Naciones Unidas, ya advirtió que el fenómeno estaba provocando una fuerte interdependencia que continuaría en ascenso durante los próximos años, llevando asociado consigo lo que el exsecretario tildó de problemas sin pasaporte.[ix] Unos problemas sin pasaporte o problemas a nivel internacional que provocaron cambios sustanciales en el desarrollo del concepto de seguridad. Así, la seguridad basada en el interés nacional fue evolucionando hacia un concepto más amplio que recogiera las amenazas y riesgos de carácter global; un concepto de seguridad común, cooperativa, global… En definitiva, un concepto de seguridad de carácter integral. Estos cambios en el sistema internacional y en el concepto de seguridad también produjeron de manera paralela modificaciones en el ámbito de la gestión de crisis.[x]
En este ámbito de gestión de crisis destacan tres hitos a lo largo de la historia: el Pacto de la Haya (1907), el Pacto de Briand-Kellogg (1928) y la Carta de las Naciones Unidas (1945). Aunque tradicionalmente la guerra ha estado reconocida como un derecho de los Estados, ya en el siglo XVI con el nacimiento de la noción de guerra justa se comienza a negar, o al menos a perfilar, el uso de la fuerza. Así, años más tarde, la Paz de Westfalia supone también el nacimiento del derecho internacional mediante el que se limita el uso de la fuerza a dos supuestos: en el contexto de una declaración formal de guerra y bajo las normas de ius in bellum. Posteriormente, con la creación de la Sociedad de Naciones -antecedente de la ONU- tras la Primera Guerra Mundial, se añaden más limitaciones a este uso de la fuerza, sin embargo, no se renuncia a la utilización de ésta por completo. Tampoco se hizo así años más tarde en el ya mencionado Pacto de Briand-Kellogg; no obstante, este acuerdo sentó las bases de la actual prohibición del uso de la fuerza contenida en la Carta de las Naciones Unidas. Esta prohibición ha supuesto un salto cualitativo hacia la paz internacional; sin embargo, contiene algunas excepciones en sus artículos 42 (utilización de la fuerza por parte de la ONU en cumplimiento de su función de garante de la paz) y 51 (legítima defensa). En este sentido, en las últimas décadas se ha producido un incremento de la competencia de la ONU en esta materia y, en la actualidad, se hace necesaria la aprobación del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU) para el uso de la fuerza. [xi]
El nacimiento de la doctrina de la responsabilidad de proteger
Se ha señalado que los cambios a lo largo del tiempo en el contexto internacional han llevado asociados a su vez diversas transformaciones en el ámbito de la gestión de crisis. Todos estos cambios expuestos con anterioridad en el tejido internacional y las consecuentes violaciones masivas de derechos humanos han motivado en los últimos años la reinterpretación del principio de no injerencia recogido en la Carta de la Naciones Unidas, tomando como base el contenido de sus capítulos VI y VII relativos al establecimiento de la paz. Esta reinterpretación se alzó como el germen de la doctrina de la responsabilidad de proteger.[xii]
La primera vez que se habla sobre la responsabilidad de proteger (R2P) es en el año 2001, cuando la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (ICISS), influida por una declaración de Kofi Annan en el año 1999, desarrolla su informe La Responsabilidad de Proteger. El informe presentaba un conjunto de principios que sostenían las bases legítimas para intervenciones coactivas en otros Estados. Estos principios se encontraban basados, principalmente, en la noción de guerra justa -ya señalada con anterioridad- que ya desarrollaron en su tiempo figuras como Agustín de Hipona o Hugo Grocio. [xiii]En este punto se da un salto desde la tradicional intervención de carácter humanitario hasta una R2P dotada de tres dimensiones: prevención, reacción y reconstrucción.[xiv] El concepto se desarrolla de manera notable a partir de la Cumbre del Milenio del año 2005, a través de la Resolución del CSNU 1674 (2006) relativa a la protección de civiles en el contexto de conflictos armados. En este sentido, la R2P implica la derogación de la soberanía estatal y el derecho a la injerencia de un Estado, un hecho que modifica la interpretación de los conceptos de soberanía, uso de la fuerza y derechos humanos. Esta doctrina se perfilaba años más tarde gracias a un Informe del Secretario General de Naciones Unidas del año 2009, en el que se recogían los cuatro únicos supuestos en los que es posible invocar la R2P: genocidio, crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad y limpieza étnica.
Algunos autores señalan que la R2P se encuentra íntimamente ligada al concepto de protección de civiles, puesto que poseen algunos rasgos comunes. En primer lugar, ambos conceptos parten del mismo principio normativo: proteger a los individuos. Asimismo, en ambos supuestos, el CSNU desempeña un papel protagonista. Además, se promueve la utilización de mecanismos o instrumentos más allá del ámbito militar. Sin embargo, conviene establecer también los puntos de divergencia entre ambos conceptos. Como se ha expuesto anteriormente, la R2P sólo se puede invocar en cuatro supuestos, mientras que la protección de civiles se limita a un contexto de conflicto armado.[xv]
En los años posteriores al surgimiento del concepto, la R2P ha atravesado un proceso de institucionalización a través de la publicación de sucesivas resoluciones del CSNU y se ha llegado a alzar casi como una auténtica norma en el ámbito del derecho internacional, sin embargo, no se ha de olvidar que no posee carácter obligatorio. La primera vez que se invoca la responsabilidad de proteger es en el año 2011, a través de la Resolución 1973 (2001) del CSNU para llevar a cabo la intervención en Libia contra el régimen de Gadafi, acusado de crímenes lesa humanidad. En esta línea, numerosos autores analizan los efectos que ha provocado la intervención en Libia en el concepto de responsabilidad de proteger: «la actuación militar en Libia no ha perjudicado, sino al contrario, la utilización formal del concepto[..]. Sin embargo, ha generado una aversión a promover nuevas operaciones militares de gran envergadura, como algunos pedirían en Siria».[xvi]
En esta línea, aunque, a priori, la doctrina de la responsabilidad de proteger se perfila como un elemento necesario para el mantenimiento de la paz y la seguridad, lo cierto es que el desarrollo actual de la Guerra Civil Siria y el veto por parte de China y Rusia en el Consejo de Seguridad de la ONU para impedir una posible intervención de la comunidad internacional en el conflicto ha suscitado un profundo debate sobre esta doctrina. El sector más crítico defiende que el objetivo de este concepto, lejos de hacer que prevalezca la responsabilidad de proteger, es alzarse como un instrumento más para preservar los intereses de algunos Estados, sobre todo, aquellos con gran capacidad de decisión en cuestiones internacionales. Así, algunos analistas sostienen que existen ciertos países con derecho de veto en el Consejo de Seguridad de la ONU que limitan «la R2P por temor o sospecha al uso que ciertas potencias hagan de la misma para imponer una determinada agenda marcada por otros intereses diferentes al humanitario».[xvii]
La responsabilidad de proteger en su dimensión práctica: de Libia a Siria
Aunque, como ya se ha señalado, la R2P se invoca formalmente por primera vez en el año 2011, a través de la Resolución 1973 (2001) del CSNU para llevar a cabo la intervención en Libia contra el régimen de Gadafi, acusado de crímenes lesa humanidad; la lista de resoluciones que incluyen de una manera u otra la R2P es amplia (figura 1).
Libia destaca por alzarse como una de las zonas más convulsas del Magreb. Dentro de sus límites territoriales se encuentra una región oriental conocida históricamente como la Cirenaica. Se trata de una zona rica en recursos energéticos que ha sido fuente de numerosos conflictos y que, además, se estableció como foco de resistencia contra el régimen de Gadafi. Por ello, se alza como punto de referencia en el contexto del estallido de las revueltas en Libia.[xviii] Unas revueltas que desembocaron en una guerra civil en la que la ONU invocaba por primera vez la R2P para intervenir en Libia, alegando crímenes lesa humanidad por parte del régimen de Gadafi. Un régimen, el de Gadafi que, además, se encontraba en «condiciones de afectar la producción petrolífera mundial, con el cerco de Bengasi y los bombardeos de oleoductos, por ambos bandos, y puertos de salida, haciendo que el precio del petróleo aumentase».[xix]
Destacable, en este punto, el hecho de que a lo largo de la historia se haya invocado formalmente tan sólo una vez la R2P, en el caso de Libia; cuando se han producido o se están produciendo circunstancias cruentas similares o, incluso, mayores (Siria). Cierto es que, no en todos los casos se ha encontrado amenazada la producción petrolífera mundial y, con ello, el colapso internacional de los mercados…
¿Por qué no en Siria?
El CSNU ha intentado que prosperen numerosas resoluciones para que se produjera una intervención en Siria, sin embargo, el veto por parte de Rusia y China, han impedido su desarrollo, ¿por qué? En este sentido, al hablar de las causas que subyacen tras el conflicto sirio no se han de obviar los intereses de la potencias regionales e internacionales en la zona, que han contribuido en gran medida a la continuación del conflicto. Así, Siria se alza como un punto geoestratégico clave en Oriente Medio. En esta línea, en la dimensión internacional del conflicto, Rusia apeló en su versión oficial a la lucha contra el autoproclamado Estado Islámico para justificar su intervención en la zona, sin embargo, no pasa desapercibido el interés ruso por mantener su base naval de Tartús, así como el contrato con el régimen de al-Asad de veinticinco años para la explotación de sus reservas de gas.[xx] Sumado a esto, más allá de sus intereses en la zona, Rusia pretende subrayar su papel e influencia en el conflicto con el objetivo de negociar su reacomodo en Occidente, tras las crisis de Ucrania y Crimea y ser reconocido por la comunidad internacional como un actor global indispensable.[xxi] Por su parte, Estados Unidos pretendía desarrollar una estrategia en la zona basada en la combinación de los principios y sus intereses, pero su objetivo se vio limitado por tres elementos: el temor a otro fracaso en una operación en Oriente Medio («síndrome de Irak»), que el apoyo a los grupos rebeldes armados se volviese contra ellos (síndrome de Afganistán) y poner en riesgo la seguridad de Israel -hecho que, precisamente conviene tener muy presente tras los últimos acontecimientos-.[xxii] En cuanto a los actores regionales, su objetivo principal se basa en mantener a una oposición fragmentada para garantizar su lealtad y salvaguardar sus propios intereses en la zona -hecho que contribuye a la continuación y aumento del grado de complejidad del conflicto-.[xxiii] No se ha de obviar tampoco la cuestión geopolítica en torno a la energía. La negación de al-Asad ante la propuesta qatarí de la construcción de un gasoducto para transportar el gas a Europa no benefició ni a estos países árabes cuyas economías giran fundamentalmente en torno al petróleo y que pretendían dar una salida más directa y beneficiosa a sus recursos, ni a los propios países de Occidente, sobre todo los europeos, muy dependientes en materia de gas de Rusia.
Desde que estallara el conflicto, todas las conversaciones de paz se han encontrado centradas en la consecución de un gobierno de unidad. En este contexto, el proceso de paz impulsado por la ONU -también denominado Conversaciones de Ginebra- se ha presentado como el más largo y legítimo. Este proceso surgió del fracaso del «plan de seis puntos» de Kofi Annan. Así, en el año 2012 las Conversaciones de Ginebra lograron determinar un alto el fuego temporal que permitió el despliegue de la UNSMIS, una misión de supervisión de la ONU que terminó por disolverse poco tiempo después. Durante los años 2011 y 2012 el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU) también promovió sanciones contra el régimen de al-Asad; no obstante, el veto por parte de Rusia y China paralizó su aplicación. Tras el fracaso de las conversaciones de 2012, se sucedieron las Conversaciones de Ginebra II en el año 2014 que también fracasaron. La aparición en escena del autoproclamado Estado Islámico (EI) provocó la suspensión de estos esfuerzos y no fue hasta finales de 2015 cuando el International Syria Support Group desarrolló un plan para la paz en Siria que derivó en la Declaración de Viena y en la posterior resolución 2254 por parte del CSNU. Una resolución que motivó la formación del Alto Comité de Negociaciones de la oposición. En el año 2016 fracasó también otro nuevo intento de diálogo: las Conversaciones de Ginebra III. En 2017, el avance de la lucha contra el EI impulsó el desarrollo de las Conversaciones de Ginebra IV entre el régimen sirio y el Alto Comité de Negociaciones, bajo el auspicio de la ONU, así como las Conversaciones de Astaná, indirectas entre el régimen sirio y la oposición con el impulso de Rusia, Irán y Turquía, una iniciativa que ha derivado en las Conversaciones de Sochi[xxiv] -precisamente, la última de ellas se acaba de producir[xxv]-.
No obstante, a pesar de los diversos intentos de negociación en el territorio sirio, lo cierto es que en la actualidad impera el colapso y el inmovilismo en lo que a la consecución de la paz se refiere. La divergencia en las posiciones de los distintos actores tanto a nivel regional como internacional lleva a considerar unas perspectivas débiles cuando se habla de paz en Siria. Lo que se logra vislumbrar es que el proceso de paz en Siria podría adoptar dos caminos: una transferencia de poder y transición política o una absoluta derrota militar de la oposición. El camino a una situación más estable requerirá la renuncia a muchos de los intereses de las potencias en la zona y un grado de implicación mayor por parte de la comunidad internacional en Siria.
CONCLUSIONES
A lo largo del presente trabajo ha sido posible observar que la gestión de crisis se trata de un ámbito dinámico que evoluciona en función del propio contexto internacional. Así, las intervenciones de carácter humanitario dieron paso a la responsabilidad de proteger como sistema de gestión de crisis. No obstante, tras analizar la aplicación de esta doctrina es posible concluir que, a nivel jurídico, la responsabilidad de proteger se presenta como un mecanismo insuficiente, puesto que no posee carácter obligatorio –soft law-. Además, se trata de una doctrina que no se encuentra ligada con el sistema de justicia penal internacional.
Asimismo, la responsabilidad de proteger posee una dimensión muy limitada al poderse aplicar tan sólo en los supuestos de genocidio, crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad y limpieza étnica, ¿Qué ocurre con las violaciones de derechos humanos que se producen en otros contextos?
Por último, también destacan los problemas relacionados con la autoridad competente que ostenta el poder de decisión en el marco de la aplicación de la responsabilidad de proteger en un contexto de crisis. En este sentido, se ha podido comprobar los problemas que surgen asociados con el derecho de veto en el CSNU y el bloqueo de numerosas resoluciones en favor de distintos intereses particulares de algunos Estados. Este hecho menoscaba la credibilidad de la doctrina y la eleva a un mero mecanismo que los Estados con mayor poder de decisión en las cuestiones internacionales utilizan para controlar lo que sucede en el sistema internacional en favor de sus propios intereses.
[i] DE CASTRO, C. y QUESADA, C. (2007). El derecho internacional de la gestión de crisis. En VEGA, V. (Com.) Realidades y perspectivas de la Gestión Internacional de Crisis, Madrid: Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado (IUGM), pp. 57-58.
[ii] LABORIE, M. (2014). Conflictos armados. En BLANCO, J. M. y DE LA CORTE, L. (coord.), Seguridad nacional, amenazas y respuestas. Luis de la Corte Ibáñez, José María Blanco Navarro (Coordinadores), Madrid: LIDEditorial, pp. 85-86
[iii] Ibid., p. 80.
[iv] GRASA, R. (2010). Cincuenta años de evolución de la investigación para la paz. Tendencias para observar, investigar y actuar. Barcelona, Oficina de Promoció de la Pau i dels Drets Humans, pp. 64-65 y VV.AA. (2017) Trends in Armed Conflict, 1946–2016, Conflict Trends, 2. Oslo: Peace Research Institute Oslo (PRIO), p. 2.
[v] MIALL, H. (2004). Conflict Transformation: a multi-dimensional task. In: Austin, Alex and Fischer, Martina and Ropers, Norbert, eds. Transforming Ethnopolitical Conflict: the Berghof Handbook. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Berlin, Germany, p. 69.
[vi] LABORIE, M. (2014). La guerra ambigua del futuro. Ejército de tierra español, nº. 883, p. 14.
[vii] LABORIE, M. (2014). Conflictos…, op. cit., p. 80.
[viii] MOLINA MATEOS, J. M. (2014). Globalización, ciberespacio y estrategia. Especial consideración a la estrategia de la información. Documento de Opinión, 100/2014, Instituto Español de Estudios Estratégicos [IEEE], p. 4.
[ix] Extraído del MOOC ‘Geopolítica y gobernanza global: riesgos y oportunidades’, impartido por ESADE Business and Law School.
[x] DE CASTRO, C. y QUESADA, C., op. cit., pp. 63-65.
[xi] DE CASTRO, C. y QUESADA, C., op. cit., pp. 71-75.
[xii] DE LUENGO, M. (2016). La responsabilidad de proteger como paradigma de la seguridad humana. Posición española y tipología militar, Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE), p. 7.
[xiii] GRASA, R. (2007). Vínculos entre seguridad, paz y desarrollo: evolución de la seguridad humana, Revista CIDOB d’afers internacionals 76: Seguridad humana: conceptos, experiencias y propuestas, p. 31.
[xiv] DE LUENGO, M., op. cit., pp. 15-16.
[xv] DE LUENGO, M., op. cit., p. 22.
[xvi] JIMÉNEZ, E. (2016). La responsabilidad de proteger después de Libia, CIDOB Barcelona Centre for International Affairs, p. 5.
[xvii] ESTÉBANEZ, J. (2015). La responsabilidad de proteger: los efectos de la intervención libia sobre la guerra civil siria, Instituto Español de Estudios Estratégicos, p. 11.
[xviii] VICTORIA DE AYALA, C. F. (Coord.) (2013). Análisis y evaluación de la estabilidad en el Magreb. Madrid: EALEDE-CESEDEN, Monografía nº 133, p. 70.
[xix] Ibid., p. 31.
[xx] ÁLVAREZ-OSSORIO, I. (2016). La triple dimensión del conflicto sirio, Estudios de Política Exterior, nº. 75, https://www.politicaexterior.com/articulos/economia-exterior/la-triple-dimension-del-conflicto-sirio/
[xxi] DE PEDRO, N. y SOLER I LECHA, E. (2015). Quién quiere qué en Siria, Barcelona Centre For International Affairs (CIDOB), pp. 1-2.
[xxii] Ibid.
[xxiii] ÁLVAREZ-OSSORIO, I., op. cit.
[xxiv] COLLIN, K. (2018). 7 years into the syrian war, is there a way out?, Brookings Institution, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2018/03/16/7-years-into-the-syrian-war-is-there-a-way-out/?utm_campaign=Foreign%20Policy&utm_source=hs_email&utm_medium=email&utm_content=61425233
[xxv] COLÁS, X. (17 de mayo de 2018). Putin recibe a Asad en Sochi: «Los terroristas se han entregado en los lugares clave de Siria», elmundo.es, http://www.elmundo.es/internacional/2018/05/17/5afdd396268e3e90118b4661.html
Razón: La ex alumna de la UEMC Andrea Arrieta escribe una columna sobre relaciones internacionales llamada “El atlas cifrado”. En la columna se analizan temas relativos a la interacción entre diversos elementos del sistema internacional y los juegos de poder a nivel mundial.
Temática: Estrategia, geoestrategia y geopolítica.
Antiguo alumno: Andrea Arrieta Ruiz.
Especialización: Grado en Periodismo en la UEMC. Máster en Paz, Seguridad y Defensa. Doctorando en Seguridad Internacional. Línea de investigación: Estrategia, geoestrategia y geopolítica.
Profesor responsable: Rosa María Arráez Betancort (Dpto. de Ciencias Sociales).
